“教师弹劾校长”“校长限权”“分布式领导、扁平化组织结构、分权制、制衡型”，2014年12月15日，北京市十一学校发布的带有鲜明自身特色的学校章程，吹响了岁末年初“依法治教”的集结号。

锐气十足的章程出台后，引起了些许争议。是走得过远，还是逼近教育本质？是特例，还是具有普适性的价值？这些都成为争论的焦点。和走在前面的十一学校相比，还有很多学校没有“迈开腿”。为何会出现这种情况？中小学章程制定又应该如何避免沦为一纸空文？

弹劾，谈何容易？

“全校100名老师99人反对我，只要局长不反对，我就不怕。”在这样的生态下，弹劾校长如何成为可能？质疑者的言外之意是，目前的校长任命制度和校长行政身份如果不淡化，这样的“教师弹劾校长”只是一种带着镣铐跳舞的尝试。

“要解决校长怎么产生的问题，才能有资格谈弹劾校长的问题。”中国教育科学研究院研究员储朝晖认为，“在现代学校制度里，校长是由教职工通过一定的程序推选，这是弹劾校长的前提和基础。但目前的制度安排还是任命制，因此即便其他学校效仿这条章程，但操作性仍有待商榷。”

北京市海淀区教育科学研究所所长吴颖惠也认为，一味从“教师弹劾校长”来解读学校章程有些“跑偏”。她说：“十一学校将‘弹劾校长’写进章程，是教育民主管理和决策的一种体现和延伸，但并非章程核心本质。其改革的核心是分权，既明确办学自主权和校长负责制，也触及政府和学校的关系，是对依法治校的有效探索。”

教育部民族教育发展中心综合研究室主任陈立鹏说：“十一学校章程最大的特色和亮点，就是突出和规定了学校治理结构，对学校权力进行科学配置，特别是强调教师在学校治理中的重要地位，强调学术权力的独立行使。”

如何对学校权力主体和权力关系做出科学、清晰、合理规定，划分“责、权、利”，十一学校提供了一种思路，但这并非标准答案。

复旦大学高等教育研究所副教授徐冬青表示，十一学校章程是个好范例，但不等同于模板。只有适合的才是最好的，章程制定没有统一标准。随着学校办学发展的不同阶段，办学章程也需要不断修订完善，章程的完善则有赖于良好办学机制的建立。

“大得惊人”与“小得惊人”的校长权力

北京十一学校校长李希贵说：“在学校和政府的关系上，校长的权力最小，人事、财政部门等把校长的应有权力给没收了。但在学校围墙之内，校长的权力又最大的，人权、物权、财权、事权，‘一朝权在手’。”

长久以来，在学校和政府之间，有一条似明似暗的边界地带。在这片模糊的狭长地带，政府看得见的手在“放”和“收”之间，欠缺精准的管理刻度。徐冬青认为，“由于缺乏微观权力监督机制，导致政府在向学校放权时常陷入‘一放就乱，一收就死’的困境”。

学校章程以法治的契约精神划定政府与学校的边界。陈立鹏说：“学校章程由学校制定出来后要报主管行政部门核准，是学校和政府的‘合约’。因此，学校章程对学校和政府具有同等约束力。”

让小的权力变大，让大的权力缩小。一纸“婚前协议”，不仅划出了政府不能跨越的“雷池”，也规定了校长的“责、权、利”。

李希贵说：“传统的校园里，权力主体单一，于是责任主体必然单一。在不同领域的不同环节发生的诸多事情，均由校长或者行政管理者决策，不仅容易导致决策失误或不够专业，让行政一方承担难以承受的压力，也难以调动校内各方参与管理的积极性和创造性。”

不过，对于此次十一学校章程中对校长的“限权”，有些人仍提出疑问，校长负责人与校长限权之间边界如何界定？是否会存在冲突？

陈立鹏认为，校长限权为校长负责制赋予了新的内涵。他说：“在章程治校中，校长是学校日常工作集体决策、重大事项民主决策的召集人和重要参与者，是基层决策的指导者和‘精神领袖’，扮演着他人不可替代的重要角色。”

章程落地需要“较真者”

熟悉十一学校的人，看到学校章程后不免有些“失望”：章程似乎没有太多的“新意”。这些条款是十一学校在改革探索中凝练而出的制度尝试，而非“平地起高楼”。

“制度成熟一点，固化一点，不做势如破竹的改革，不搞全面铺开的运动”。据李希贵介绍，十一学校章程每一条款的产生都是用实践走出来的。

陈立鹏认为，章程是一所学校建立和完善现代学校制度的基石，为学校自主管理、政府职能转变及社会了解监督学校提供依据。但目前中小学的章程制定存在具体起草过程随意化、高层化的问题。

很多中小学章程一旦制定完成，就被束之高阁，与学校管理更是皮肉分离，实用性和操作性堪忧。徐冬青说：“这表面上看来是章程的合法性问题，但究其实质，是制度环境和契约精神不到位。”

在学校章程的制定上，储朝晖建议，可以进行省级层面的统筹，人大核准中小学章程的基本框架，各个学校的章程只要在框架范围内，就自然获得认可。与此同时，教育行政部门在简政放权过程中，要从行政治校向依法治校转变。

章程的制定只是起点，其真正的落地需要更多的“较真者”。储朝晖说：“章程落实过程中，应该有越来越多的人把章程‘当真’，对不符合章程的行为的质疑应该得到支持，逐渐推动章程的落实。改革需要站出来的‘较真者’，而章程应该保证他们的利益不受伤害。”